O Centro de São Paulo à espera de um Plano Estratégico e de Preservação baseado em evidências.

A necessidade de criação e instituição de uma Governança para o Centro – Sé e República

Artigo publicado originalmente no site da Associação de Proprietários de Imóveis Tombados - APITO em 25/05/2023

O Centro detém as maiores qualidades arquitetônicas, icônicas e simbólicas da cidade São Paulo, as quais, congregadas aos espaços públicos mais facilmente acessíveis por meio de uma rede de metrô que cruza seu território, o colocam num posicionamento como o espaço mais democrático e receptivo da cidade.

A cidade que começou na colina que hoje é conhecida por “Centro Velho” e se expandiu rumo à sudoeste com a criação de novos espaços equipados para receber a modernidade e o crescimento galopante do início do século XX, conhecido como “Centro Novo” conheceu a decadência precoce de seus espaços de valor histórico, simbólico e institucional precocemente, ainda no início da década de 70.

Desde então o território da área central tem sido objeto de iniciativas de recuperação, revitalização e reabilitação desde a metade da década de 70 com diferentes visões, objetivos e interesses, muitas vezes conflitantes entre si e em comum nesta série de projetos e programas o que se pode aferir é que o Centro está subjugado por uma política de Preservação que coloca na prática do tombamento seu principal instrumento, sem a devida contrapartida de de um aparato técnico, legal e financeiro organizado e acessível que ofereça a oportunidade de modernização de instalações e infraestrutura para estes imóveis tombados.

Este patrimônio arquitetônico e cultural e seu estoque imobiliário configuram um potencial de renovação urbana em uma cidade em que os limites físico-territoriais para a criação e organização de novas centralidades está se esgotando. São milhares de área construída e com infraestrutura que precisam ser atualizadas e seguras para continuarem ocupadas com usos qualificados como em qualquer outra área central de uma cidade contemporânea.

Uma das primeiras ações do poder público em busca de interromper o processo de degradação do Centro foi o restauro e recuperação do Edifício Martinelli, que havia sido invadido por uma população de famílias carentes, criminosos e outros tipos à margem da sociedade da época como travestis e prostitutas.

O estado do Martinelli era tão precário que os elevadores não funcionavam e o fosso era usado como depósito de lixo pelas pessoas que ocupavam os pavimentos. Além de cortiço, tráfico de drogas, prostituição e outros crimes, mais de um assassinato também aconteceu dentro do que foi o maior arranha de céu de São Paulo e símbolo da prosperidade da cidade e da ascensão do imigrante. No ano de 1975 o edifício Martinelli foi entregue à cidade de São Paulo pela EMURB, restaurado e retrofitado…no entanto, poucos sabem que sua implosão foi uma opção discutida pelos técnicos da Prefeitura como solução para a sua deterioração. Eliminar a deterioração social e econômica era sinônimo de eliminar o edifício na lógica de então.

Edifícios ícones da história de São Paulo como o Caetano de Campos na Praça da República e o Páteo do Colégio também estavam numa lista de problemas a serem eliminados pela implosão, o primeiro em função ser considerado um obstáculo ao projeto para a estação de metrô República e o segundo chegou de fato a ser destruído, sendo que o que temos hoje é uma réplica da edificação que existia.

A decadência econômica e o esvaziamento populacional continuaram nos anos 80 mas ainda havia um fôlego de vida sustentado pelo cluster financeiro de bancos, da bolsa de valores e dos advogados, que dependiam da proximidade dos tribunais e cartórios que se concentravam no Centro.

Na década de 90 a sociedade civil organizada se mobilizou para buscar uma estratégia para a recuperação econômica e valorização do patrimônio cultural do Centro. É criada a Associação Viva o Centro, que teve um importante papel na conceituação e formulação dos problemas da área, focada nos distritos Sé e República, e na proposição de ações e projetos com interlocução de alta qualidade técnica com a Prefeitura, seus órgãos e técnicos, propondo modelos de articulação social e de ações públicas e privadas que eram bastante à frente de seu tempo, considerando a rigidez e conservadorismo dos mecanismos e sistemas de trabalho da administração pública.

Naquele momento o comércio informal era o maior desafio em termos de recuperação da qualidade, segurança e mobilidade nos espaços públicos do Centro. Hoje, em uma comutação sombria, o desafio está na escala dos milhares de pessoas que estão excluídas de Direitos Humanos mais fundamentais como o Direito à Saúde, à Moradia, ao Trabalho e à Infância, sobrevivendo como sem tetos nas ruas do Centro, incluindo crianças, idosos, portadores de necessidades especiais e dependentes químicos em uma escala de milhares de pessoas: atingindo o número de aproximadamente 30 mil pessoas no ano de 2021.

No início dos anos 2000, o que parecia ser o ápice da degradação da área central, levou a tratativas e esforços da administração pública que culminaram na aprovação de um contrato de empréstimo internacional de mais de US$ 100 milhões com o Banco InterAmericano de Desenvolvimento (BID) para a cidade de São Paulo executar um projeto de reabilitação para Sé, República e bairros adjacentes. O programa e o orçamento foram plenamente executados e atualmente o Centro está pior do que há duas décadas atrás.

Muito já foi investido em termos de recursos humanos, técnicos e financeiros no Centro da cidade e toda essa experiência aponta para dois pontos importantes: não há “accountability”, isto é, responsabilização de políticos, gestores e burocratas sobre recursos, projetos e ações já realizados no Centro, ninguém dá satisfação sobre recursos investidos e sobre os resultados (em geral negativos) de políticas públicas, como se não houvessem pessoas, partidos e grupos organizados de militantes ou de poder que pudessem ser declarados e apontados responsáveis por decisões que levaram à degradação paulatina desta área ou à gestão ineficaz de recursos e projetos que estão sendo patrocinados por todos os paulistanos: jovens e velhos, pobres e ricos, moradores do Centro ou da Periferia.

A experiência do fracasso dos resultados que não foram atingidos com o empréstimo contratado pelo BID demonstra que recursos financeiros são necessários, mas não são suficientes por si só para a reabilitação e requalificação da área central e que é necessário criar para São Paulo novas instâncias gerenciais e executivas dentro da administração pública, com características de flexibilidade, autonomia e inteligência dotada de capacidade de resposta rápida e articulação com as instancias já existentes e capaz de oferecer uma visão sistêmica sobre os problemas e desafios únicos do Centro.

No século XXI a tendencia ao abandono do espaço público tem se apresentado como uma situação agravada e complexa que aparentemente não foi prevista nos cenários elaborados nas políticas públicas para as cidades. Nessa condição, hoje encontramos no Centro de São Paulo tanto o abandono de seus espaços públicos e privados pelas elites como a ocupação informal dos mesmos por uma população vulnerável e empobrecida que mal tem acesso à direitos básicos e fundamentais.

Este é um cenário que foi exacerbado pela repercussão de novas tecnologias sobre o uso, função e compartilhamento dos espaços públicos na cidade, as quais oferecem novas formas de sociabilidade para os jovens e adultos, que somadas ao lockdown da pandemia do Covid nos anos de 2020 e 2021 impactou os distritos mais vulneráveis de Sé e República de forma agressiva, transformando a paisagem humana e econômica dessa região da cidade.

Estamos no ano de 2023 e os problemas identificados por diversos especialistas ao longo das últimas três décadas persistem numa situação que agora é, de longe, a mais grave já vista: a epidemia das drogas, o crime organizado, a população em situação de rua, a obsolescência do estoque imobiliário, somados, levaram à um cenário urbano de distopia de ficção científica, algo que já se insinuava há anos atrás, mas que ninguém poderia imaginar que se tornaria realidade e que seria de um modo tão acelerado.

Dos múltiplos fatores de degradação que o Centro vem sofrendo – por “Centro” entenda-se o território delimitado pelos distritos Sé e República, também denominado como “Centro Histórico” no Projeto de Intervenção Urbana (PIU) do Setor Central, aprovado no mês de agosto de 2022 pela Câmara Municipal. Já o termo “Área Central” corresponde aos distritos que são parte da Subprefeitura Sé – Bela Vista; Bom Retiro; Cambuci; Consolação; Liberdade; República; Santa Cecília e Sé – e dois distritos adjacentes ao Centro que são parte da Subprefeitura Mooca – Brás e Mooca. Não há pretensão em esgotar o assunto ou a complexidade dos temas e das relações que estabelecem entre si, mas esse artigo pode contribuir para iluminar o papel que a gestão pública ainda tem a desempenhar, se e somente se, conseguir congregar criatividade, pessoas, ideias e projetos para a causa do Centro de São Paulo.

As questões e problemas que se desenrolam nos distritos Sé e República se desdobram e rebatem nos bairros adjacentes que são parte da Subprefeitura Sé – Bela Vista; Bom Retiro; Cambuci; Consolação; Liberdade; República; Santa Cecília e Sé – e dois distritos adjacentes ao Centro que são parte da Subprefeitura Mooca – Brás e Mooca, mais uma vez, demonstrando a relação simbiótica entre estes territórios, os quais se organizam em papeis e funções que se complementam e se apoiam sob as perspectivas históricas de formação do Centro da cidade e de papeis na dinâmica metropolitana.

Ressaltamos que se por um lado há consenso de que os processos de contribuições participativas são fundamentais para a colaboração entre sociedade civil, iniciativa privada e poder público e podem ser desenhados desde a etapa do entendimento dos problemas até as ações mitigadoras junto aos representantes dos que sofrem os desafios de morar e trabalhar no Centro; por outro lado, reconhecemos que, por melhor que sejam as intenções, estas nunca poderão substituir uma abordagem estratégica organizada sob a forma de um Plano ou Programa com ações territorializadas, de impacto de curto, médio e longo prazo, as quais necessitam de uma referência de liderança clara.

Como sociedade, discutimos o Centro de São Paulo apaixonadamente como se houvesse um Plano ou Programa estratégico para esta área e o fato é que este plano de ação ainda não existe…um plano que compreenda as causas da degradação da área com profundidade, baseado em dados e informações objetivas e que deveria ser elaborado e estruturado para sobreviver, no mínimo, por 3 administrações municipais ou num horizonte pelo menos 12 anos…não, este plano ainda não existe. Um plano com a devida organização com instrumentos de dimensão gerencial, tática e operacional e com flexibilidade para adotar mudanças necessárias sempre que necessário, não, ainda não existe.

O Centro é um lugar e um legado que estão vivos…a narrativa da identidade e da memória da metrópole, um bem comum que precisa ser ressignificado e reapropriado a partir de novas funções, usos e preservação de sua arquitetura e espaços públicos. É necessário que interesses públicos e privados voltem a dialogar e se articular para empreender por sua continuidade, importância, viabilidade e preservação para as próximas gerações.

O Centro Histórico de São Paulo demanda a recuperação de sua qualidade simbólica, urbanística e ambiental, na qual as necessidades de geração de um novo clico de prosperidade para a região estejam integradas ao resgate do espaço público, da dignidade humana e do espírito de pertencimento e responsabilidade da cidade na sua dimensão de comunidade.

Um projeto de Governança para o Centro de São Paulo: distritos Sé e República

A baixa ou ausente capacidade de resolução de problemas do Estado no Centro Histórico demonstra que já não é suficiente olhar para as capacidades administrativas municipais e estaduais de forma isolada. É possível observar que problemas de desenho de políticas públicas estão intrinsecamente ligados ao próprio desenho dos órgãos públicos que executam essa política, como por exemplo, é o caso da política de Preservação do Patrimônio Histórico, da política Habitacional e da política de Assitência Social.

A fragmentação de políticas públicas no território do Centro também é outro problema do modelo de administração pública que não consegue mais responder à complexidade dos problemas e desafios deste território. O que se vê no Centro hoje é que ao lado das tarefas e responsabilidades tradicionais que o setor público é convocado a lidar coexistem problemas complexos para os quais essa estrutura de serviços públicos organizada na década de 70 não atende. É necessária e urgente a reformulação da atuação do Estado no Centro Histórico com inovação de sua dimensão técnica e executiva na presente condição de perda de capacidade administrativa do Estado nesta área.

A governança é o processo pelo qual os órgãos governamentais (em todos os níveis) e atores não governamentais (como sociedade civil, associações empresariais, sindicatos, etc.) colaboram na prestação de serviços e na formulação de políticas públicas para um território. Ela determina como as decisões são tomadas, ações são coordenadas naquele local .

“As funções gerais da criação de políticas públicas que os gestores públicos podem realizar consistem em cinco atividades essenciais: definição de agenda, formulação, tomada de decisão, implementação e avaliação. Nessa concepção, as atividades das políticas não ocorrem em “estágios”, com uma progressão linear de um para o outro. Ao contrário, são conjuntos de atividades discretas, embora inter-relacionadas, em que os gestores públicos podem se envolver para alcançar os objetivos das políticas da sua sociedade e do seu governo. ” ¹

A governança também pode ser uma instituição ou organização pública com participação do terceiro setor. Sobretudo a governança é uma forma de colaboração e planejamento de médio e longo prazo para regiões ou territórios que coordena as atribuições, esforços e investimentos de diversos entes e serviços públicos e apoia o direcionamento de investimentos privados alinhados com um plano estratégico que estabelece o cenário que se deseja alcançar.

”Discordâncias entre os diferentes níveis de governo levam a políticas públicas contraditórias, que são mutuamente destrutivas. O objetivo de uma política pública futura pode ser completamente obscurecido por diferentes órgãos governamentais, nos diferentes níveis de governo, seguindo agendas incompatíveis ou contraditórias.“ ²

A necessidade de coordenação entre entes municipais e estaduais, que não foi aventada há anos atrás, hoje parece crítica para o Centro de São Paulo, dada a complexidade atual dos desafios no território.

A capacidade de governança também repousa sobre ações e entes fora das fronteiras do Estado, rede de governança pública e privada que ultrapassa as fronteiras do Estado.

A ausência de mediação pública entre representantes e stakeholders com interesses, demandas e pautas para o Centro é um obstáculo à recuperação do Centro, à sua governança e à colaboração com o Terceiro Setor do Centro. Neste tipo de organização cabe promover e ampliar o engajamento e das oportunidades de colaboração com a sociedade civil com ações organizadas em: Informação, Diálogo- criar oportunidades de diálogos diretos, Consulta – criar processos de consulta pública e pesquisa de opinião que antecedem os processos formais de Consulta Pública previstos na legislação, Colaboração e Parcerias.

Aqui vale lembrar que as consultas públicas se diferenciam dos diálogos: enquanto o diálogo é um processo de longa duração, com objetivo de escuta, mediação, negociação e fortalecimento de base institucional de ação, a consulta tem caráter de ferramenta, um ”termômetro” para testar rápido ideias, conhecer opiniões e deve, ser direcionadas à criação de marcos relatórios, legais e ações semelhantes. As consultas podem ser presenciais, virtuais, com espaços para comentários ou não e podem ficar disponíveis por um prazo curto, médio ou longo.

Promover uma política baseada em evidências precisa ter no mínimo: informação/dados (“hard data”), contextualização dos dados, e uma base de evidências a partir de consultas e diálogos com as partes interessadas (stakeholders) sobre uma questão ou conjunto de questões, de modo que os dados sejam “fertilizados” por contexto e experiência e interpretação, resultando em ativações de cenários a serem avaliados e discutidos entre as partes. Deveria contar no mínimo com :

• Revisão da pesquisa existente sobre o tema;

• Consultores especializados ou uso de consultores internos/ externos;

• Consideração de opções de ação/intervenção devidamente estimadas por estudo de viabilidade, mapa de cotações ou orçamento de custos unitários.³

A governança também tem um papel para o desenvolvimento econômico ao promover um ambiente de negócios e crescimento, com respostas rápidas do ponto de vista legal e de viabilidade para os investidores e empresários. O conceito de governança já utilizado no Estado tem sido aplicado ao desafio de gestão de áreas metropolitanas, pode ser adaptado ao território de Sé e República, de forma a organizar e promover um espaço institucional que congrega o encontro das instituições do poder público e da sociedade civil sempre que uma pauta, assunto, projeto, ação ou política estiver relacionada ou gerar consequências para o território do Centro da cidade.

Pode estar ligada ou dentro da Casa Civil, de modo que se identifique com a articulação e participação política e não com as funções executivas de tradicionais secretarias ou departamentos como é o caso de SMUL ou DPH, além de promover, nessa posição, a coordenação entre atribuições das secretarias municipais no território do Centro e uma conexão direta com o Gabinete do Prefeito. Também poderia congregar os poderes executivos e legislativos municipal e estadual, sendo um palco privilegiado para receber a discussão e planos de ação para o Centro entre esses entes públicos.

Se a Governança é o instrumento para a dimensão pública e política da reabilitação do território, a Gerenciadora é sua dimensão executiva, técnica e prática. Caberia a um novo modelo de governança pública para Sé e República:

• Promoção de articulação entre as ações das Secretarias Municipais e Secretarias Estaduais;

• Promoção de uma política especial de uso e ocupação do solo em Sé e República amparada por um novo capítulo do código de obra para esses distritos;

• Executar uma estratégia de engajamento da sociedade civil;

• Representatividade da sociedade civil que seja técnica ou geograficamente relevante para cada iniciativa;

• Formular e buscar investimentos necessários para financiar a renovação econômica e de infraestrutura das edificações do Centro;

• Fortalecer a governança com capacidade de execução;

• Promover o desenvolvimento econômico local e auxiliar nas soluções de finanças urbanas;

• Promover soluções e projetos para a mitigação da pobreza urbana no Centro;

• Instituir uma agenda comum de desenvolvimento compartilhar seu valor com universidades, organizações especializadas e grupos com conhecimento territorial;

• Prestação de contas à sociedade das ações desenvolvidas.

Ao fim e ao cabo fica uma questão: como administrar uma cidade no século XXI com práticas e instrumentos do século XX? São Paulo parou e quem anda e vive no Centro da cidade sabe disso: a necessidade de inovação em gestão pública talvez seja muito maior do que obras públicas faraônicas como o Vale do Anhagabaú.

Quando vamos encarar a necessidade de integração de políticas públicas do município e do estado de São Paulo pelo Bem Comum do centro da cidade, quando vamos enfrentar a urgência de termos dados nas áreas de Preservação e Tombamento e um redesenho dos serviços de Preservação municipal e estadual, quando vamos encarar a necessidade de flexibilização do Código de Obras para reciclagem de edifícios preexistentes e…last but nos least… quando vamos começar a fundamentar a tomada de decisões e a formulação de projetos de intervenção e politicas publicas baseados em evidências?

Referências

¹ Guia de políticas públicas: gerenciando processos / Xun Wu, M. Ramesh, Michael Howlett, Scott Fritzen; traduzido por Ricardo Avelar de Souza. – Brasília: Enap, 2014.

² Idem

³ The Problem-solving Capacity of the Modern State: Governance Challenges and Administrative Capacities. Martin Lodge, Kai Wegrich (ed). Oxford University Press, 2014.

Centro de São Paulo: Competitividade com Inclusão Social. Relatório de Consultoria. Autores: Milton de Abreu Campanario & João Pizysieznig Filho. Julho de 2002. Biblioteca da Emurb.Estudo de Mercado nº 100.1336 elaborado pela Adviser Consultores Ltda. Maio de 2002. Biblioteca da Emurb.

Downtown Poverty: Methods of Analysis and Interventions: A Sourcebook for Practitioners. Autor: Inter American Development Bank. Francesco Lanzafame and Alessandra Quartesan Editores Setembro, 2009.

Urban Revitalization: Assessment Methodologies and Expected Impacts Autores:De la Roca, Jorge; Navarrete, Jesús; Larrain de Andraca, Isidora. Desembro, 2017.

Urbanismo ciudadano en América Latina: superlibro de acciones cívicas para la transformación de las ciudades. Autores: Alarcón, Lía; Alata, Patricia; Alegre, Mariana e outros. Nov 2022.

O Centro de São Paulo no século XXI: desafios do setor público, da iniciativa privada e da sociedade civil para a reabilitação urbana da área central. Relatório técnico. NERY, Raquel da Costa; FULDAUER, Bernard Anton; MAGNANI, Marcelo A. de Godoy . Associação dos Propritários de Imóveis Tombados do estado de São Paulo, 2023. Inédito.